Il nuovo procedimento legislativo

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La potestà legislativa del nuovo senato e il potere di iniziativa legislativa: il nuovo art.70 e art 71 Cost.

Potere di iniziativa legislativa: l’art. 71 Cost.

L’art. 71 Cost. attribuisce la potestà di iniziativa legislativa al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali è conferita da legge costituzionale.

Alla luce delle modifiche, il legislatore ha introdotto un nuovo comma all’art. 71 Cost. in cui viene disciplinato il potere di iniziativa legislativa del Senato. Il Senato delle autonomie, dopo aver approvato un progetto di legge a maggioranza assoluta dei suoi componenti, può richiedere alla Camera di procedere all’esame. In questo caso la Camera procede all’esame e si pronuncia entro sei mesi dalla data della deliberazione del Senato.

La potestà legislativa e il nuovo art.70 Cost: il passaggio dal bicameralismo perfetto al bicameralismo differenziato

L’art. 70 Cost., nella versione attuale, stabilisce che “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere“.  Ne deriva che un disegno o progetto di legge, per diventare legge, deve essere approvato in termini identici da entrambe le CamereTale previsione, insieme al duplice rapporto fiduciario che lega il Governo con entrambe le Camere, rappresenta la principale caratteristica del bicameralismo perfetto.

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Perché i padri costituenti scelsero il bicameralismo e in particolare il bicameralismo perfetto e di conseguenza un meccanismo di approvazione delle leggi così aggravato?

La tradizione costituzionale europea e nord americana ha sempre visto nella seconda Camera un organo di garanzia in cui si potesse raffreddare l’iter legislativo, migliorare la qualità della produzione legislativa, permettere una riflessione più approfondita nella fase di discussione e approvazione di una legge ed esercitare maggiori funzioni di controllo. Differentemente dall’esperienza italiana, nelle altre esperienze è sempre prevalso un modello di bicameralismo “differenziato”, ossia un bicameralismo in cui vi siano due camere con poteri e funzioni differenti e ben regolate, in modo che la seconda camera possa ricoprire un ruolo centrale in quel meccanismo di “checks and balances”, di “pesi e contrappesi” che vedono il Senato come uno dei contrappesi, ostacolo alla possibile “dittatura della maggioranza” costruita sull’asse Governo – Camera dei Deputati.

In seno alla costituente ci fu un dibattito particolarmente acceso fra le varie forze politiche su come dovesse essere organizzato il Parlamento. Bicameralismo o monocameralismo? Bicameralismo perfetto o bicameralismo differenziato? Questi quesiti animarono la discussione tra il 1946 e il 1947.

Il blocco delle sinistre (PCI e PSI), quanto meno inizialmente, prediligeva un sistema monocamerale, ritenendo che l’organo rappresentativo traeva la propria legittimazione da un unico soggetto, cioè il popolo sovrano, e che, dunque, fosse sufficiente una sola camera elettiva. Gli altri partiti erano, invece, sostenitori di un sistema bicamerale. Tuttavia, anche all’interno di questa corrente di pensiero, ci furono opinioni contrastanti su quale dovesse essere il ruolo della seconda Camera e su che cosa dovesse rappresentare. La Democrazia Cristiana e il Partito Liberale, ad esempio, vedevano il Senato come il naturale organo di rappresentanza degli interessi delle categorie economiche, culturali e sociali; i Repubblicani, al contrario, ritenevano che dovesse essere la camera di rappresentanza delle Regioni. Si optò, alla fine, per un sistema bicamerale frutto del compromesso tra le diverse forze politiche

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Restava da decidere quali funzioni e quali poteri attribuire e quale legittimazione riconoscere al Senato. Anche su questo fronte lo scontro politico fu aspro e il bicameralismo perfetto risultò essere la migliore sintesi. Il bicameralismo perfetto non fu, in verità, una scelta dettata da un progetto comune condiviso dal principio, ma fu il risultato di una serie di “veti incrociati” – come ha detto il Presidente della Repubblica Mattarellache ben accoglieva quella richiesta di garanzie e equilibrio nelle dinamiche decisionali.

Il legislatore del 2016 ha così deciso di modificare il bicameralismo italiano, adottando un modello di bicameralismo differenziato in cui la Camera dei deputati primeggi sul Senato sia nel procedimento di formazione del Governo sia nel procedimento legislativo.

I nuovi procedimenti legislativi

Attualmente vi sono tre procedimenti di approvazione delle leggi:

  1. procedimento legislativo bicamerale ordinario ex art. 70 Cost.;
  2. procedimento di revisione costituzionale e di approvazione di leggi costituzionali ex art. 138 Cost.;
  3. procedimento di approvazione delle leggi di conversione dei decreti legge.

La riforma scinde il procedimento ordinario mantenendo da un lato un procedimento bicamerale, dove le leggi si perfezionano quando entrambe le Camere approvano lo stesso testo e dall’altro introducendo un procedimento sostanzialmente monocamerale dove l’ultima parola spetta alla Camera dei Deputati. Questo vuol dire che il Senato potrà opporre un veto sospensivo sulla proposta di legge superabile dalla Camera.

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Cerchiamo di vedere nel dettaglio come funzionerebbe il nuovo procedimento legislativo.

1) funzione legislativa esercitata collettivamente dalle due camere

Per le leggi di revisione costituzionale, leggi costituzionali, le leggi di tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui allarticolo 71, per le leggi che determinano lordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dellItalia alla formazione e allattuazione della normativa e delle politica dell’Unione europea e per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con lufficio di senatore.

In tutte queste ipotesi (16) si procede con il procedimento legislativo in vigore prima della riforma.

1 a) nel caso di disegni di legge che riguardano la materia elettorale si segue l’iter ordinario. Tuttavia prima che la legge venga promulgata, vi è un termine di 10 gg che decorre dall’approvazione della legge entro cui, su ricorso di 1/4 deputati e 1/3 senatori, è possibile adire in via preventiva la Corte Costituzionale per verificare la legittimità costituzionale del legge elettorale. La Corte è chiamata a pronunciarsi entro 30 gg. Qualora la legge venisse dichiarata incostituzionale, essa non potrebbe essere promulgata.

2)   funzione legislativa esercitata dalla Camera dei Deputati

Tutte le leggi ordinarie, diverse da quelle che prevedono l’esercizio collettivo della funzione legislativa, sono approvate dalla Camera dei DeputatiOgni disegno di legge deve essere approvato dalla Camera dei Deputati. Una volta approvato, viene tempestivamente trasmesso al Senato. Il Senato può disporre l’esame del testo su richiesta di 1/3 dei suoi membri entro 10 gg dalla ricezione. Nei successivi 30 gg il Senato può apportare modifiche al testo sulle quali la Camera dei Deputati si pronuncerà in via definitiva.

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A questo punto si aprono diversi scenari:

2a) il Senato tace e non apporta alcuna modifica -> il testo è inviato al Presidente della Repubblica che promulga la legge;

2a bis) il Senato richiede, entro 10 gg dalla ricezione del testo, di poter esaminare il testo della legge su richiesta di 1/3 dei membri ma non apporta alcuna modifica nei successivi 30 gg -> il testo è inviato dalla Camera al Presidente della Repubblica che promulga la legge;

2a ter) il Senato richiede, entro 10 gg dalla ricezione del testo, di poter esaminare il testo della legge su richiesta di 1/3 dei membri e apporta modifiche entro i 30 gg stabiliti dalla costituzione ->  il testo ritorna alla Camera che può superare le modifiche del Senato a maggioranza semplice oppure confermarle. Successivamente il testo è inviato al Presidente della Repubblica che promulga la legge;

2 b) il procedimento cambia leggermente se si tratta di leggi con cui lo Stato interviene a regolare materie regionali (art 117 Cost.) quando lo richieda la tutela dellunità giuridica o economica della Rep., ovvero la tutela dellinteresse nazionale ( clausola di supremazia)

Analogamente all’iter delle altre leggi il Senato può:

  • non disporre l’esame;
  • disporre l’esame senza apportare modificazioni;
  • disporre l’esame apportando modificazioni a maggioranza semplice;
  • disporre l’esame apportando modificazioni a maggioranza assoluta.

Qualora le modificazioni siano apportate a maggioranza assoluta, la Camera può rigettarle soltanto a maggioranza assoluta.

2 c) nel caso di disegni di legge relativi al Bilancio dello Stato e rendiconto consuntivo (art. 81 Cost.), essi vengono immediatamente trasmessi e devono sempre essere esaminati dal Senato che può avanzare proposte di modificazione entro 15 gg dalla trasmissione del testo.

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2 d) nel caso di disegni di legge indicati dal Governo come «essenziali per l’attuazione del programma», esclusi determinati casi elencati dall’art 72 Cost., il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che questi disegni di legge siano iscritti con priorità all’ordine del giorno. Inoltre essi devono essere sottoposti alla pronuncia definitiva della Camera dei Deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. In questi casi abbiamo la riduzione della metà dei termini di cui abbiamo parlato prima:

  • 5 gg per richiedere esame da parte del senato;
  • 15 gg per apportare modificazione.

2 e) nel caso di leggi di conversione dei decreti legge, invece, lesame può essere disposto dal Senato entro 30 gg dalla presentazione della legge di conversione alla Camera; le proposte di modifica sono deliberate entro 10 gg dalla trasmissione al Senato che deve avvenire non oltre 40 gg dalla presentazione.

Qualora dovesse entrare in vigore la legge di revisione costituzionale si avranno dunque i seguenti procedimenti legislativi:

  1. procedimento bicamerale (1);
  2. procedimento bicamerale per l’approvazione della legge elettorale con possibilità di adire in via preventiva la Corte costituzionale
  3. procedimento monocamerale semplice (2);
  4. procedimento monocamerale “rinforzato” per l’approvazione del materie nelle quali vige la clausola di supremazia in base al nuovo testo costituzionale ai sensi dell’art. 117,co.4, Cost.;
  5. procedimento monocamerale “speciale” per l’approvazione della legge di bilancio dello Stato ;
  6. procedimento monocamerale “a data certa” su richiesta del Governo per disegni di legge ( escluse materie elencate all’art. 72 Cost.) ritenuti essenziali per l’attuazione del programma;
  7. procedimento monocamerale per la conversione dei decreti legge così come modificato dal disegno di legge di riforma costituzionale;
  8. procedimento di revisione costituzionale e di approvazione di leggi costituzionali ex art. 138 Cost.

Giorgio Cardile

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